问题提示：如何区分行政诉讼与劳动争议的范围？
【要点提示】
职工对主管机关退休待遇的审核行为不服提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。职工达到法定退休年龄后单位未及时办理退休手续，期间退休待遇政策发生变化的，应根据行政法律规范依据适用中的信赖保护原则，适用职工法定退休时的政策。
【案例索引】
一审：福建省厦门市思明区人民法院（2009）思行初字第92号（2010年7月6日）
【案情】
原告：庄某某
　　被告：厦门市人事局
　　第三人：厦门市鼓浪屿风景名胜区市政环境卫生管理处
　　厦门市思明区人民法院经审理查明：2009年1月2日，第三人厦门市鼓浪屿风景名胜区市政环境卫生管理处为原告庄某某填报《国有事业单位在编集体固定工退休审批表》。依据审批表的填写内容：原告1966年6月参加工作，连续工龄24年，合计每月退休待遇1639.70元。2009年1月12日，第三人的主管部门厦门市鼓浪屿-万某某风景名胜区管理委员会在”主管部门审批意见“栏填写”同意“，并盖章。2009年3月4日，中共厦门市委机构编制委员会办公室事业编制处在”机构编制部门意见“栏盖章。厦门市人事局工资福利退休处在”人事部门审核意见“栏填写”核（按原单位及管委会意见审核）“，并加盖工资福利退休处的印章。
原告诉称：原告系财政全额拨款事业单位，即第三人厦门市鼓浪屿风景名胜区市政环境卫生管理处的在编职工（原固定工）。原告2002年4月29日达到法定退休年龄，但第三人并未为原告办理退休手续。厦门市中级人民法院于2003年6月20日作出的（2003）厦民终字第244号民事判决书，判决第三人应于判决生效后一个月内以原单位职工的待遇为原告办理退休手续。该判决生效后，第二人仍未履行义务。至今，第三人仍没有正确、合法地执行法院的生效判决。2009年1月，第三人在填报被告厦门市人事局的”国有事业单位在编集体固定工退休审批表“时未依据相关的法律规定填报，被告在审批的过程中未认真审核，造成审批结果不符合法律规定。因此，诉请判令依法撤销由第三人填报、被告审核、涉及原告退休待遇的《国有事业单位在编集体固定工退休审批表》，并重新依法办理退休手续。
被告辩称：（1）原告就有关办理退休手续的劳动人事关系提起行政诉讼不符合《行政诉讼法》规定的受案范围，应裁定不予受理。原告要求撤销的《国有事业单位在编集体固定工退休审批表》是劳动人事关系中退休人员办理的退休手续之一，属于劳动人事法律关系中的问题，当事人之间的争议属于劳动人事争议，不属于行政诉讼案件受案范围。（2）退一步讲，如果上述争议属行政争议，那么，原告的诉求也缺乏事实和法律依据。①依据厦人（2007）77号《关于我市国有事业单位在编集体固定工办理退休手续等有关问题的通知》第1条规定的程序和步骤，市人事局工资福利退休处在市属国有事业单位在编集体固定工办理退休的程序中仅负责”依据档案审核退休待遇“。退休手续的其他审核、审批工作属其他单位。因此，原告将厦门市人事局列为被告显然有误。②被告的工资福利退休处已经依据原告的职工档案审核了原告的退休待遇，审核结果是正确的。首先，根据原告的”职工档案“显示：原告是1966年4月到厦门坂头果林场工作，后于1978年到厦门市绿化施工队，再调至鼓浪屿区绿化施工队工作，以上单位均属集体企业。1978年6月，原告的《厦门市集体所有制职工转正定级审批表》和1983年8月的《职工商调情况表》显示，原告属集体固定工。其次，根据第三人及其上级行政主管机关出具的《关于执行庄某某办理退休工龄计算说明》和（2003）厦民终字第244号民事判决书的认定，因原告自1997年5月12日起未办理任何手续就离开工作岗位至退休前，故原告的连续Τ龄核定为24年。（3）被告的工资福利退休处根据原告退休前工资档案显示的档案工资和厦委[1992]14号《关于批转市委组织部市人事局〈关于给我市机关事业单位离退休人员增发补贴费的请示〉的通知》、厦人[2000]068号《关于印发厦门市机关、事业单位工作人员各类津、补贴和离退休人员离退休费、生活补贴费进行归并的通知》、国办发[2007]70号《国务院办公厅转发人事部、财政部关某某2001年10月1日起调整机关事业单位工作人员工资标准和增加离退休人员离退休费三个实施方案的通知》，审核并同意了第三人上报的原告的退休待遇，依据是充分的，并无不当。综上，请求驳回原告的起诉。第三人述称：同意被告的答辩意见。
【审判】
厦门市思明区人民法院经审理认为，厦门市人事局工资福利退休处依据档案审核退休待遇是其职责范围。工资福利退休处系厦门市人事局的内设机构，其作出的具体行政行为的法律责任应由厦门市人事局承担。因此，厦门市人事局是本案适格的被告。
职工达到定退休年龄后，应于当月办理退休手续，并于下月开始享受退休待遇。用人单位未及时为职工办理退休手续的，相关职能部门负有督促的职责。本案原告的退休待遇及手续办理问题，厦门市中级人民法院于2003年6月20日作出（2003）厦民终字第244号民事判决，判决第三人应于判决生效后一个月内以原单位职工的待遇为原告办理退休手续。第三人至2009年1月才为原告办理退休手续，被告亦未尽到督促职责。
本案当事人争议的焦点在于第三人填报、经被告审核的有关原告的退休待遇是否合法有据的问题。原告认为，第三人为其填报的《国有事业单位在编集体同定工退休审批表》不符合相关政策规定，一是退休待遇问题。以国有事业单位在编集体固定工的身份，申报其退休待遇为领取养老金是错误的。被告根据厦人[2007]77号文某某其退休待遇依据错误。其退休时间为2002年4月，应当按照其退休时的政策为其办理退休手续，并核定相应的退休待遇。二是工龄问题。其在停薪留职期间均有缴交相关费用，第三人扣减其停薪留职期间的工龄不当；被告未尽到审核义务。被告认为，原告退休时间虽为2002年4月，但退休手续办理时间系2009年1月。达到退休年龄和办理退休手续是两个概念。因此，厦人[2007]77号文对原告是适用的，被告据此审核原告的退休待遇并无不当。被告审核原告退休待遇的依据系第三人提供的关于原告的档案材料，被告的审核不对第三人提供的档案材料内容的真实性负责。法院认为，退休人员所享有的退休待遇，应根据退休人员法定退休时的政策或规定。原告于2002年4月退休，第三人应根据当时的政策规定为原告申报退休待遇，被告应根据当时的政策规定审核原告的退休待遇。被告依据厦人[2007]77号《关于我市国有事业单位在编集体固定工办理退休手续等有关问题的通知》的规定审核原告的退休待遇，属适用依据不当。另外，工龄问题亦直接关系到退休待遇的金额计算问题。案件审理过程中，第三人已确认其对庄某某工龄的认定有误。
综上，被告对庄某某退休待遇的审核，认定事实有误，且适用依据不当。本案审理过程中，第三人已向被告请示撤销原告的《国有事业单位在编集体固定工退休审批表》，被告表示同意，并责成第三人重新落实庄某某的工龄及退休待遇问题报其审核。鉴于此，被告的涉讼具体行政行为依法应确认为违法，并应及时重新作出具体行政行为。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第六十条之规定，判决如下：
确认被告厦门市人事局关于庄某某退休待遇的审核意见违法。被告厦门市人事局应于本判决生效之日起60日内，对原告庄某某的退休待遇重新作出具体行政行为。
案件宣判后，各方当事人均未上诉。
[评析]
本案系一起职工不服主管部门退休待遇审核行为提起的行政诉讼。案件的争议焦点主要有两个：一是职工对主管机关审核退休待遇的行为不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围的问题；二是法律规范依据适用中的信赖保护原则问题。
（一）关于职工对主管机关审核退休待遇的行为不服提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围抑或人事劳动争议的问题区别行政诉讼与人事劳动争议的范围，首先要界定行政诉讼和人事劳动争议之间不同的概念。人事争议是指国家机关、事业单位、企业的工作人员与所在单位因录用聘用、聘用或聘任合同、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞职辞退等人事管理事项所引发，人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。劳动争议是指劳动关系当事人之间因劳动的权利与义务发生分歧而引起的争议。可见，无论是人事争议还是劳动争议都是发生在用人单位与工作人员或劳动者之间。而行政诉讼的前提是行政争议，行政争议的主体系行政相对人与行政机关。
根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，并不是所有的行政争议部属于行政诉讼受案范围。我国《行政诉讼法》第2条规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。“《行政诉讼法》第12条规定：”人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。“《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：”公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第12条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。“本案中，被告人事局作为主管职工退休待遇的法定机关，其基于第三人环卫处的申报，审核原告庄某某的退休待遇，系对国家和社会事务进行管理和服务时所实施的对原告产生法律效果的行为，直接影响原告个人的权益，应属于具体行政行为。原告对人事局审核其退休待遇的行为提起的诉讼，显然属于行政诉讼的受案范围。
诚然，原告如对第三人环卫处填报其退休待遇的行为不服，向第三人提起的诉讼，则属于劳动争议。
（二）行政法律规范依据适用中的信赖保护原则问题我国《行政诉讼法》第54条规定，合法的具体行政行为必须同时具备下列条件：（1）证据确凿；（2）适用法律、法规正确；（3）符合法定程序；（4）行政机关没有超越职权或滥用职权。这四个条件缺一不可，否则，就是违法的具体行政行为，人民法院对其可以作出撤销或者部分撤销的判决，并可视具体情形判决被告重新作出具体行政行为。本案中有两点是人民法院进行合法性审查的重点：一是被告审核原告的退休待遇，包括工龄、退休身份的确认等证据是否确凿；二是被告所作出的具体行政行为适用依据是否正确。1.关于确认原告退休待遇的证据问题工龄是确定职工退休待遇的重要因素之一，工龄计算的错误直接影响职工的退休待遇。被告在法院审理过程中，发现原告的工龄认定有误，原告停薪留职期间的部分工龄没有予以计算。对此，被告主动表示将责成第三人予以纠正。
2.关于被告具体行政行为中法律规范依据的适用问题我国目前尚无退休、退职待遇和手续办理办法的统一规定。有关退休、退职的依据，都是由各地的规范性文件规定。关于退休、退职手续的办理，各地有较一致的规定，即职工达到法定年龄（出生年月以职工身份证为准）的当月，单位应按规定为其及时办理退休（职）手续，并从下月起领取退休待遇。而关于退休待遇，如同各地的工资待遇一样，各不相同。通常情况下，单位及时为职工办理退休手续，适用退休时的相关政策作为申报退休待遇的依据，并无任何不妥u而本案的问题在于，单位并未及时为职工办理退休手续，而在职工达退休年龄近7年之久后的2009年才为职工办理退休手续，期间，厦门市的退休待遇政策出现调整，又适逢行政区划调整。原告认为被告适用办理退休手续时的政策导致其退休待遇偏低，属适用法律法规错误；要求适用其届法定退休年龄时的政策为其办理退休手续。这里涉及到一个行政法律规范依据适用中的信赖保护原则问题。
行政法律规范依据适用中的信赖保护原则是行政明确性原则中的具体含义之一。行政明确性原则是指行政行为的内容应明白确定，具有可了解性、可预见性和可审查性。它是基本人权原则和法的安定性原则及法律明确性原则的要求，能促进安全、自由、公正和效率等价值的实现。具体包含形式和内容两方面的含义，即内容上要求法律规范依据必须明确具体，可以明白无误地理解；形式上表现为法律规范依据的稳定性和可靠性，亦即法的连续性原则和信赖保护原则，法的溯及力必须得到严格限制。
职工达到法定退休年龄后，其可预见的退休待遇系其退休时的相关政策规定的。未及时办理退休手续并不是职工的原因造成的，且与职工的意愿相违背，因此，所产生的不利后果不应由职工承担。人事主管部门依其后的政策审核之前发生的退休及相关退休待遇，违反了法不溯及既往的原则，也违反了行政法律规范依据适用中的信赖保护原则。
本案审理过程中，被告主动撤销了其对原告退休待遇的不当审核行为，并责成第三人重新进行填报。因原告不申请撤诉，考虑到原告的退休待遇落实问题已逾期多年，为维护原告的合法权益，法院根据《行政诉讼法司法解释》第五十条第三款、第六十条之规定，判决确认被告的具体行政行为违法，并限定被告重新作出具体行政行为的期限。