案例分享
| 沂源县聚鑫砖厂诉沂源县工商行政管理局行政通知案 |
| 时间：2015-04-01 来源:管理员 |
问题提示：行政复议机关作出不予受理复议申请决定后，对原具体行政行为的起诉期限应如何计算？ 【要点提示】 非复议前置案件中，行政复议机关作出不予受理复议申请决定并告知15日内可以向人民法院提起行政诉讼，若申请人超过了15日未就不予受理复议申请决定提起行政诉讼而对原具体行政行为提起诉讼，则不受复议机关告知的起诉期限限制。 【案例索引】 一审：山东省沂源县人民法院（2011）源行初字第213号（2011年10月20日） 【案情】 原告：沂源县聚鑫砖厂 被告：沂源县工商行政管理局 2011年8月29日，沂源县工商行政管理局根据沂源县人民政府办公室的《全县2011年度环境保护重点工作任务的通知》的精神和沂源县聚鑫砖厂关停实施方案的规定，以及国家工商行政管理总局《企业经营范围登记管理规定》第14条第（4）项的规定，对沂源县聚鑫砖厂作出了源工商企限字（2011）第2号限期办理变更、注销登记通知书，限沂源县聚鑫砖厂自收到本通知之日起停止页岩砖生产，并于15日内到沂源县工商局企业注册局依法办理变更登记或注销登记手续，拒不办理的，依照国家工商行政管理总局《企业经营范围登记管理规定》第15条规定，按无照经营予以查处。该通知书未告知当事人诉权和起诉期限。沂源县聚鑫砖厂对该通知不服，向淄博市工商行政管理局申请复议，2011年9月9日复议机关以该通知书不是行政决定为由，作出不予受理沂源县聚鑫砖厂复议申请的决定，并告知“如对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，依法向法院提起行政诉讼”。沂源县聚鑫砖厂仍然不服，对源工商企限字（2011）第2号限期办理变更、注销登记通知书，于2011年9月27日向山东省沂源县人民法院提起行政诉讼。 【审判】 山东省沂源县人民法院经审理后认为，原告的起诉没有超过起诉期限，沂源县工商行政管理局作出的源工商企限字（2011）第2号限期办理变更、注销登记通知属具体行政行为，法院有权对该通知书的合法性作出审查和认定，遂依法受理并公开开庭审理了本案。庭审后，被告认识到自身作出的限期办理变更、注销登记通知在认定事实、适用法律等方面均存在严重不足，遂自行撤销了源工商企限字（2011）第2号限期办理变更、注销登记通知书，原告经法院准许，也自愿撤回起诉。 【评析】 本案涉及行政复议与行政诉讼衔接案件中起诉期限问题。此类案件起诉期限的计算往往与两种不同救济方式的受案范围、有无复议前置起诉条件、行政机关是否告知诉权和起诉期限等因素有密切的关系。故有必要探讨相关因素以明确对原具体行政行为起诉期限的法律适用。 （一）本案起诉期限的法律适用与理由 本案被告作出的限期办理变更、注销登记通知行为是具体行政行为，且不属复议前置情形。由于通知书中未告知相关诉权和起诉期限，相对人对该行为的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第41条第1款的规定。理由如下： 1.行政机关发出通知书的行为在特定条件下具有可诉性 行政机关发出通知书的行为有时不可诉，但若通知书的内容对行政相对人的权利与义务产生了实际影响，该通知行为便具备了可诉性。本案被告作出的限期办理变更、注销登记通知行为，虽然以通知书的形式下达给沂源县聚鑫砖厂，但该通知文件中含有限令企业停止生产、限期办理变更登记或注销登记等内容，对沂源县聚鑫砖厂的权利和义务产生了实际影响，侵害了企业的经营自主权，故属可诉的具体行政行为。被告以该行为是通知、仅有告知含义而非行政决定为由，认为其不属行政诉讼受案范围的理由不能成立。 2.非复议前置案件，当事人选择复议方式未必导致对原具体行政行为诉权的丧失 本案被告作出的限期办理变更、注销登记通知书不是复议前置的行政行为。如不服该通知规定，利害关系人可以选择申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议与行政诉讼不可以在程序上同时进行，只能启动较早受理的救济程序。利害关系人对行政复议的优先选择，不能等同于对原行政行为诉权的放弃。在行政复议机关作出不予受理其行政复议申请决定后，如未超过原具体行政行为的起诉期限，利害关系人仍可就原具体行政行为提起行政诉讼。 3.行政复议机关在决定中告知的15日起诉期限非针对原具体行政行为 行政复议机关在决定书中载明的15日起诉期限是针对不予受理复议申请决定而言，非针对原行政行为的起诉期限。如果申请人对复议机关的决定不服提起行政诉讼，应当自收到决定书之日起15日内起诉；若对原行政行为不服提起行政诉讼，则应当适用《行政诉讼法》关于一般具体行政行为的起诉期限规定。另外，复议机关作出的不予受理决定是对申请人申请条件的否定，不应视为对原行政行为的维持，因复议机关尚未对原行政行为的合法性与合理性进行全面审查。故以复议机关不予受理申请决定等同于维持原行政行为为由，坚持应适用15日起诉期限的观点缺乏法律依据。 4.无相关证据证明原告知道诉权以及起诉期限的案件应适用两年之起诉期限 根据《若干解释》的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案限期办理变更、注销登记通知书未明确告知当事人诉权和起诉期限，被告也无其他证据能够证明相对人知道可就原具体行政行为提起行政诉讼以及起诉期限的日期。故应适用《若干解释》第41条第1款规定，以原告知道通知书的内容之日起最长不超过两年为限。 （二）需要注意的相关问题 1.行政复议与行政诉讼受案范围的衔接 尽管从立法上看，行政复议的受案范围比行政诉讼的受案范围要宽泛得多，通常复议机关作出的不予受理复议申请决定对应的行政行为往往也是不可诉的，但不能排除由于个别行政机关工作人员在法律适用方面失误等原因造成本应受理的案件被认为不属行政复议的受案范围。故仍需审查原告的起诉对象是否属行政诉讼受案范围，而后判断有无超过起诉期限。 如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围但未超出行政复议范围，在复议机关作出不予受理申请的决定后，申请人若对该决定不服只能自收到决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。否则，其将丧失诉权。一方面，因原行政行为不可诉而无法立案；另一方面，不予受理决定已超过起诉期限也不不符合受理条件，利用司法途径寻求救济已无可能。故原具体行政行为的可诉性始终为讨论起诉期限司法适用的前提条件。 2.复议前置案件起诉期限的司法审查 以上问题的探讨限于非复议前置案件。在复议前置案件中，对复议机关作出不予受理复议申请决定后的起诉对象问题，目前法律没有明文规定。我们认为，此种情形不可就原行政行为提起诉讼。因为从法理上讲，行政机关仅就原行政行为是否符合复议申请条件进行过审查，并没有涉及到实体问题上的审查，即原行政行为的合法性及合理性问题都未经复议机关的判断，故属未经完整行政复议程序之案，司法机关不能启动对该行为实体部分的审查。此为现行法律制度对行政权与司法权边界划分上之问题，不可随意处置，否则将构成司法权对行政权之僭越。 另外，若不予受理复议申请决定作出后的起诉对象可由当事人自由选择的话，那么复议前置制度将失去部分应有价值。立法者之所以对一部分行政案件设计了复议前置程序，原因之一是行政机关在专业知识和管理经验方面具有相对优势，可以提高争议解决的效率，同时也缓解人民法院行政诉讼资源短缺的问题。若原具体行政行为此时可以作为起诉对象，那么法院的案件压力很可能陡增，行政争议的及时解决恐也受阻。 3.复议时间不影响起诉期限计算 行政诉讼的起诉期限无中断、中止之说，故行政复议所经历的时间不能在原行政行为的起诉期限中扣除。若是由于不可抗力或者其他特殊情况耽误了法定期限，行政相对人或利害关系人也只能向人民法院申请延长起诉期限。行政相对人或利害关系人知晓选择行政复议便无法同时以行政诉讼方式解决争议，其可以预见自己的抉择对原具体行政行为起诉权行使的影响，属可预见之风险，而不属不可抗力或者其他障碍可以中止诉讼时效的情况，不符合诉讼时效期间重新计算的条件。故行政相对人或利害关系人自申请复议至收到不予受理决定书的时间，不影响对原具体行政行为起诉期限的计算。 |
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